县审计局关于《新化县政府投资项目监督管理办法》起草说明

发布时间:2019年07月29日 信息来源:新化县审计局 作者:县审计局 【字体:

  《新化县政府投资项目管理办法》的起草情况简要说明。

  一、 制定出台《管理办法》的相关背景

  近年来,随着政府投融资项目数量逐年增大,政府投资涉及资金金额也呈逐年递增态势,政府投资审计作为财政、审计机关的一项新型监督方式越来越受到政府的重视,发展速度较之以往财务审计模式也较为迅猛,当然在投资建设过程中所暴露出的问题也愈发明显,如设计、勘探不实,新增、变更工程量大,规避招、投标管理,建设主管单位害怕担责,这些问题值得我们深思,并需要完善相关制度。因此为进一步加强政府投资项目监督管理工作,规范政府投资项目审计行为,提升政府投资审计质量和成效,充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能,根据《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》和《中华人民共和国国家审计准则》审计署印发的《政府投资项目审计规定》,财政部《财政投资评审管理暂行规定》(财建〔2001〕591号)。结合本县实际,制定本办法。

  二、 制定出台《管理办法》的法律依据

  第一章 总 则

  第一条 为规范政府投资建设行为,提高政府投资建设效率,确保政府投资建设效益和效果,根据国家和省、市关于政府投资项目监督管理的有关法律、法规、规章、制度,结合本县实际,制定本办法。(〈<中华人民共和国审计法>〉第二十二条 审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算,进行审计监督。第三十条 社会审计机构审计的单位依法属于审计机关审计监督对象的,审计机关按照国务院的规定,有权对该社会审计机构出具的相关审计报告进行核查。《中华人民共和国预算法》第四条 预算由预算收入和预算支出组成。政府的全部收入和支出都应当纳入预算。)

  第二条 政府投资项目,是指使用财政性资金,以及以财政性资金作为还款来源或还款担保的借贷性资金投资建设的基础性、公益公共公用性项目。主要包括农业(含农业综合开发)、水利、国土、交通、城乡市政等基础性项目,教育、文化、卫生、体育、保障性住房、生态建设、环境保护、移民安置、城乡整洁、资源节约等公益性项目,民政服务、公交站点等公共服务项目,人防工程、监控设施等公共安全项目,行政政法设施项目,供水、供气公用事业项目等。政府投资项目,采用招标方式的,适用《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例、《湖南省实施<中华人民共和国招标投标法>办法》和《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例;采用其他方式采购的,适用《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例。(《中华人民共和国招标投标法》           第三条 在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购,必须进行招标:

  (一)大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目;

  (二)全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目;

  (三)使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。

  前款所列项目的具体范围和规模标准,由国务院发展计划部门会同国务院有关部门制订,报国务院批准。

  法律或者国务院对必须进行招标的其他项目的范围有规定的,依照其规定。

  《中华人民共和国政府采购法》第二条 在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法。本法所称政府采购,是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

  政府集中采购目录和采购限额标准依照本法规定的权限制定。

  本法所称采购,是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为,包括购买、租赁、委托、雇用等。

  本法所称货物,是指各种形态和种类的物品,包括原材料、燃料、设备、产品等。

  本法所称工程,是指建设工程,包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。

  本法所称服务,是指除货物和工程以外的其他政府采购对象)

  第二章 项目预算及评审

  第三条 政府投资项目,建设单位应自行或委托社会中介机构编制施工图预算;其中设备和特殊材料由建设单位商财政部门投资评审机构共同询价确定。施工图预算,应按照有关计价办法、消耗量标准和行业规程进行编制,不上调或下浮。

  第四条 财政部门对政府重要投资项目预算进行评审;上级人民政府及工作部门明确不评审的,不进行预算评审;投资50万元以下的政府投资项目,不进行预算评审;投资50万元以上的政府投资项目,财政部门投资评审机构按规定出具预算评审报告;

  第五条 财政部门投资评审机构应按照有关计价办法、消耗量标准、行业规程、现场实际情况进行预算评审,不得上调或下浮。财政投资评审机构收到经一次性告知所需相关资料后,预算评审工作限时办结。投资额500万元以下的,须在十个工作日内完成;投资额500万元-3000万元的,须在十五个工作日完成;3000万元以上的,须在二十二个工作日内完成。

  (以上三、四、五条依据〈中华人民共和国预算法〉第二十七条……一般公共预算支出按照其功能分类,包括一般公共服务支出,外交、公共安全、国防支出,农业、环境保护支出,教育、科技、文化、卫生、体育支出,社会保障及就业支出和其他支出。一般公共预算支出按照其经济性质分类,包括工资福利支出、商品和服务支出、资本性支出和其他支出。第五十三条 各级预算由本级政府组织执行,具体工作由本级政府财政部门负责。《财政投资评审管理暂行规定》(财建〔2001〕591号) 第三条 财政投资评审的范围包括: (一)财政预算内基本建设资金(含国债)安排的建设项目; (二)财政预算内专项资金安排的建设项目; (三)政府性基金、预算外资金等安排的建设项目; (四)政府性融资安排的建设项目; (五)其他财政性资金安排的建设项目; (六)需进行专项核查及追踪问效的其他项目或专项资金。 第四条 财政投资评审的内容包括: (一)项目预(概)算和竣工决(结)算的真实性、准确性、完整性和时效性等审核; (二)项目基本建设程序合规性和基本建设管理制度执行情况审核; (三)项目招标程序、招标方式、招标文件、各项合同等合规性审核; (四)工程建设各项支付的合理性、准确性审核; (五)项目财政性资金的使用、管理情况,以及配套资金的筹集、到位情况审核; (六)项目政府采购情况审核; (七)项目预(概)算执行情况以及项目实施过程中发生的重大设计变更及索赔情况审核; (八)实行代建制项目的管理及建设情况审核; (九)项目建成运行情况或效益情况审核; (十)财政专项资金安排项目的立项审核、可行性研究报告投资估算和初步设计概算的审核; (十一)对财政性资金使用情况进行专项核查及追踪问效; (十二)其他)

  第六条 采用招标方式的,建设单位根据财政投资预算评审报告自行或委托编制招标工程量清单;建设单位以财政投资预算评审报告为依据,根据项目特点、施工条件、难易程度、管理目标等因素,合理下浮确定招标控制价。(《中华人民共和国招标投标法》第十六条二款 招标公告应当载明招标人的名称和地址、招标项目的性质、数量、实施地点和时间以及获取招标文件的办法等事项。)

  第七条 财政投资评审报告作为预算控制、工程招标和资金拨付的依据,实行“先评审,后下达预算”,“先评审,后工程拨款”的工作流程。(《中华人民共和国预算法》第九十三条各级政府及有关部门、单位有下列行为之一的,责令改正,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级、撤职、开除的处分:……. (六)违反本法规定拨付预算支出资金,办理预算收入收纳、划分、留解、退付,或者违反本法规定冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库库款的。 第五十三条各级预算由本级政府组织执行,具体工作由本级政府财政部门负责。)

  第三章 招投标和合同管理

  第八条 政府投资项目的招标和合同签订,建设单位负主体责任,必须按照相关法律、法规及政策实施,不得将必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式(如以前期准备不足、时间迫近、工期倒逼等)规避招标,不得违背招标文件和中标文件实质性内容签订合同。(《中华人民共和国招标投标法》第四条 任何单位和个人不得将依法必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标)

  第九条 招标文件(草案),由建设单位(不能由招标代理机构)采用电子邮件方式发送发改(招标办)、住建、财政、审计、政府法制办和行业主管部门指定的电子邮箱,相关单位在三个工作日内以电子邮件方式向建设单位提出意见和建议,过期视为无异议。(〈<中华人民共和国审计法>〉第二十二条 审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算,进行审计监督。第三十条 ……,审计机关按照国务院的规定,有权对该社会审计机构出具的相关审计报告进行核查。《中华人民共和国预算法》第四条 预算由预算收入和预算支出组成。政府的全部收入和支出都应当纳入预算)

  第十条 所有政府投资项目招标投标活动必须进入交易中心公开进行;招标代理费和交易服务费,由建设单位承担,不得向中标单位收取。(《中华人民共和国招标投标法》第五条 招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则)

  第十一条 建设单位根据招标文件、中标单位投标文件及有关规定,起草政府投资项目建设合同(草案),将合同(草案)电子文档、招标文件电子文档、中标单位投标文件(商务标部分)电子照片采用电子邮件方式发送发改(招标办)、住建、财政、审计、政府法制办和行业主管部门指定的电子邮箱,相关单位在三个工作日内以电子邮件方式向建设单位提出意见和建议,过期视同无异议。合同正式文本也按上述方式发送备案。(〈<中华人民共和国审计法>〉第二十二条 审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算,进行审计监督。第三十条 ……,审计机关按照国务院的规定,有权对该社会审计机构出具的相关审计报告进行核查。《中华人民共和国预算法》第四条 预算由预算收入和预算支出组成。政府的全部收入和支出都应当纳入预算)

  第十二条 建设单位作为县人民政府管理项目的受托单位,除在受托责任范围内(项目的预算、项目资金计划或额度)行使权利和承担义务外,还应在招标文件或合同中明确规定:

  (一)政府投资项目的相关单位按本办法的规定接受监督管理的义务;

  (二)政府投资项目(不含另定付款方式的政府回购项目、PPP项目)进度款的支付不得超过签约合同价的80%,剩余款项需待结算审计后按规定支付;

  (三)政府投资项目,经验收合格后,建设单位先报财政部门进行结算评审,再移交审计机关结算审计,以审计结论为最终结算依据。( 《中华人民共和国宪法》第十四条 ……国家厉行节约,反对浪费。《中华人民共和国审计法》第二十二条 审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算,进行审计监督。第三十条 ……,审计机关按照国务院的规定,有权对该社会审计机构出具的相关审计报告进行核查。《中华人民共和国预算法》第四条 预算由预算收入和预算支出组成。政府的全部收入和支出都应当纳入预算)

  第四章 实施过程管理

  第十三条 原始地貌复测、暂估及暂定项目的确定(包括土石方比例及类别的划分、无相关发布价格的材料询价等)、隐蔽工程、变更项目及新增工程,建设单位报住建部门备案后,并及时以电子邮件方式向财政、审计发送相关资料和照片,财政部门、审计机关根据资料和照片,可以决定是否见证,如不见证,不影响建设单位的正常工作。建设单位对以上过程进行记录,留存相关资料(含影像资料、电子邮件等)备审。(〈<中华人民共和国审计法>〉第二十二条 审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算,进行审计监督。第三十条 ……,审计机关按照国务院的规定,有权对该社会审计机构出具的相关审计报告进行核查。《中华人民共和国预算法》第四条 预算由预算收入和预算支出组成。政府的全部收入和支出都应当纳入预算)

  第十四条 建设单位应严格做好项目前期的勘察和设计工作,实施过程中按图施工,不得擅自变更。如有必要变更和新增,应严格控制在项目预算评审金额之内。政府投资项目实施完成后,建设单位应组织相关单位进行验收,出具竣工验收报告,报备案后才可结算评审。(〈<中华人民共和国审计法>〉第二十二条 审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算,进行审计监督。第三十条 ……,审计机关按照国务院的规定,有权对该社会审计机构出具的相关审计报告进行核查。《中华人民共和国预算法》第四条 预算由预算收入和预算支出组成。政府的全部收入和支出都应当纳入预算)

  第五章 监督与责任追究

  第十五条 政府投资项目的结算评审与结算审计,一般由建设单位先报送财政部门投资评审机构进行结算评审,结算评审完成后,财政部门投资评审机构将结算资料、现场勘察记录、评审有关计算书及计价表、有关评审会议纪录、评审报告和有关电子文档,移交审计机关进行结算审计,全面实行审计监督。结算评审,按预算评审对应时限标准上加五个工作日限时办结;结算审计,在法定期限内完成。(〈<中华人民共和国审计法>〉第二十二条 审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算,进行审计监督。第三十条 ……,审计机关按照国务院的规定,有权对该社会审计机构出具的相关审计报告进行核查。《中华人民共和国预算法》第四条 预算由预算收入和预算支出组成。政府的全部收入和支出都应当纳入预算 。第五十三条 各级预算由本级政府组织执行,具体工作由本级政府财政部门负责。)

  第十六条 送审金额在50万元以内的项目,由建设单位明确送审金额后直接报送审计机关结算审计。上级财政部门已委托社会中介机构进行结算审核的,由建设单位明确送审金额后直接报送审计机关结算审计。(〈<中华人民共和国审计法>〉第二十二条 审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算,进行审计监督。第三十条 ……,审计机关按照国务院的规定,有权对该社会审计机构出具的相关审计报告进行核查)

  第十七条 审计报告和审计决定书应当送达被审计单位,同时抄送财政部门。审计报告和审计决定书自送达之日起生效。建设单位和财政部门以审计决定书办理工程结算。(〈<中华人民共和国审计法>〉第四十一条 ……在法定职权范围内作出审计决定或者向有关主管机关提出处理、处罚的意见。 审计机关应当将审计机关的审计报告和审计决定送达被审计单位和有关主管机关、单位。审计决定自送达之日起生效)

  第十八条 对于结算审计金额超过项目预算评审金额较大的、或审减率超15%且疑点较多的项目,审计机关应根据有关规定移送监察部门或司法机关核查处理,追究建设单位及相关单位的责任。(〈<中华人民共和国审计法>〉第四十九条 被审计单位的财政收支、财务收支违反国家规定,审计机关认为对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法应当给予处分的,应当提出给予处分的建议,被审计单位或者其上级机关、监察机关应当依法及时作出决定,并将结果书面通知审计机关。 第五十条 被审计单位的财政收支、财务收支违反法律、行政法规的规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任)

  第十九条 相关单位或工作人员有下列行为之一的,依法追究单位主要负责人和直接责任人的党、政纪责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

  (一)未经批准和财政预算评审,直接进行采购和建设的;

  (二)财政投资评审把关不科学,预算评审严重失真或造成政府投资损失的;

  (三)建设单位招标文件和合同制订不严谨,或监督机关的合理建议不采纳,造成投资损失、浪费的;

  (四)不按要求和期限发送招标文件(草案)、合同(草案)、合同正式文本和现场监督事项有关资料、电子文档的;

  (五)降低工程建设标准、减少工程规模和内容而增加签证的;

  (六)超过项目预算评审金额之外的变更和新增工程,没有履行相关评审、报批手续的。

  (七)项目结算,没有审计结论作为依据的;

  (八)违反审计纪律,审计把关不严,造成政府投资损失浪费的;

  (九)工作人员有其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿行为的。

  (〈<中华人民共和国监察法>〉第十八条 监察机关对监察对象执法、廉政、效能情况进行监察,履行下列职责: (一)检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题; (二)受理对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举; (三)调查处理国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为; (四)受理国家行政机关公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予处分决定的申诉,以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉; (五)法律、行政法规规定由监察机关履行的其他职责。 监察机关按照国务院的规定,组织协调、检查指导政务公开工作和纠正损害群众利益的不正之风工作。

  〈<中华人民共和国审计法>〉第四十九条 被审计单位的财政收支、财务收支违反国家规定,审计机关认为对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法应当给予处分的,应当提出给予处分的建议,被审计单位或者其上级机关、监察机关应当依法及时作出决定,并将结果书面通知审计机关。

  第五十条 被审计单位的财政收支、财务收支违反法律、行政法规的规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第五十二条 审计人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守或者泄露所知悉的国家秘密、商业秘密的,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任)

  第六章 附 则

  第二十条 本办法自2017年3月1日起施行。县人民政府2013年4月10日印发的《新化县政府投资项目监督管理办法》(新政发〔2013〕10号)同时予以废止,与本办法相抵触的县人民政府会议纪要也予以废止。(原文件实施四年,应予修订)

  三、征求了相关部门意见情况。为了保证《管理办法》的合法性、合规性和可操性,三次组织发改、财政及相关部门召开会议,根据各部门的意见进行了多次修改,形成了现在的《管理办法》讨论稿,提请研究。

  四、保证实施的措施。一加强领导深化认识,政府投资建设按科学规律办。二问题导向,务求实效,重点解决规避招投标、工程新增、变更混乱问题。三摒弃长官意识,有效杜绝瞎指挥、乱决策、指令签证乱象。四不上“面子工程、政绩工程”,搞短期行为。

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